Pułapki analizy ekonomicznej projektów – jak się uchronić przed ryzykiem odrzucenia wniosku?

Autor: Kamil Kowalczyk

Zwykle przeprowadzana w sposób niedbały, robiona „od niechcenia”, niejednokrotnie pomijana jako ta mniej istotna część analizy finansowo-ekonomicznej. A przecież to ona decyduje o społecznej przydatności całego projektu, informując tym samym, czy dane przedsięwzięcie „zasługuje” na przyznanie dofinansowania. Mowa oczywiście o analizie ekonomicznej. To jej właśnie chcę poświęcić niniejszy wpis.

Klienci zwykle nie zwracają uwagi na zapisy zawarte w tej części opracowań, gdyż nie decydują one o wartości dofinansowania. Mogą jednak przesądzić o tym, czy wniosek przejdzie pozytywnie ocenę formalną, czy też zostanie odrzucony z powodu popełnionych błędów (nierzadko niemożliwych do naprawienia).

Przeprowadzenie analizy ekonomicznej niejednokrotnie traktowane jest jako „zło konieczne” wymagane przez Instytucję Zarządzającą i ogólne Wytyczne. Ponieważ obejmuje ona te wszystkie wyliczenia i uzasadnienia, które nie wiążą się z rzeczywistymi przepływami pieniężnymi (zapłatą za produkty i usługi, ponoszeniem faktycznych kosztów lub nieosiąganiem możliwych korzyści), bardzo trudno ją przeprowadzić i uzasadnić w sposób niebudzący zastrzeżeń.

Czym jest analiza ekonomiczna?

Korzyści ekonomiczne projektu to np. poprawa efektywności działania urzędów wskutek uproszczenia procedur administracyjnych czy informatyzacji, skrócenie czasu spędzanego w korkach ulicznych, ograniczenie emisji zanieczyszczeń do środowiska itp. Bezpośrednio nie generuje to żadnych dochodów, pośrednio – zyskują wszyscy, których dany efekt dotyczy.

Analogicznie jest w przypadku kosztów ekonomicznych, do których zaliczyć można np. spadek wartości gruntów położonych w pobliżu tworzonego w ramach projektu składowiska odpadów. Bezpośrednio nikt za to nie płaci, pośrednio – tracą wszyscy, których dany efekt dotyczy.
Analiza ekonomiczna ma na celu sprawdzenie, czy projekt jest społecznie (ekonomicznie) użyteczny, tj. czy warto go wesprzeć dofinansowaniem.

Największe pułapki analizy ekonomicznej

Choć tak istotna, to często zostaje sporządzona bez głębszego przemyślenia, aby tylko mieć ją już „z głowy”, przez co narażamy się na niepotrzebne poprawki lub – co jest o wiele gorsze – potencjalne ryzyko odrzucenia projektu na etapie oceny formalnej lub merytorycznej. Może się zdarzyć, że gdy osoba sprawdzająca rzetelnie prześledzi przeprowadzone kalkulacje, zauważy w nich istotne błędy, których przez pośpiech albo zwykłe niedbalstwo sami nie wyłapaliśmy, a których nie da się już naprawić.

Najpoważniejsze błędy, które można popełnić to:

  1. Niezastosowanie się do wytycznych obowiązujących w danym programie,
  2. Przypisanie niewłaściwych korzyści do projektu,
  3. Pomijanie kosztów ekonomicznych,
  4. Zbyt niski poziom wskaźników efektywności ekonomicznej.

Niezastosowanie się do wytycznych obowiązujących w danym programie

W części programów operacyjnych mamy niemal pełną dowolność przy sporządzaniu analizy ekonomicznej, m.in. możliwość wykonania jej metodą uproszczoną.
W wielu konkursach pojawia się odwołanie do Wytycznych MRR, co daje nam dość jasną sytuację odnośnie oczekiwań dotyczących analizy ekonomicznej. Niekiedy Instytucja Zarządzająca potrafi jednak wskazać, że np. dla niższej niż w Wytycznych MRR wartości kosztów kwalifikowalnych projektu trzeba przeprowadzić pełną analizę kosztów i korzyści.

Dobrą praktyką jest każdorazowe sprawdzanie wytycznych, nawet w przypadku programów, które już dobrze znamy z wcześniejszych projektów, gdyż w trakcie perspektywy finansowej mogą zostać w nich wprowadzone istotne zmiany.

Przypisanie niewłaściwych korzyści do projektu

Obejmuje to 3 główne grupy możliwych do popełnienia błędów.

Korzyści niepasujące do charakteru projektu

Sytuacja taka występuje wówczas, gdy chcemy za wszelką cenę dopasować do projektu korzyści, które się z nim nie wiążą. Budowa sieci kanalizacji sanitarnej pozwoli ograniczyć przenikanie do gruntu zanieczyszczeń ze zbiorników bezodpływowych, ale niekoniecznie wpłynie na wzrost dochodów z turystyki – turyści nie wybierają miejsca wypoczynku ze względu na istnienie lub brak kanalizacji sanitarnej, tylko jadą tam, gdzie jest co robić i co oglądać.

Takie zagrożenie pojawia się szczególnie wtedy, gdy „brakuje” nam korzyści ekonomicznych w projekcie i staramy się na siłę coś dodać. Trzeba pamiętać, by robić to z głową.

Korzyści wykluczone w wytycznych do studium wykonalności

Niektóre programy podają dokładne instrukcje, często dostosowane do tematyki naboru (taka sytuacja występuje m.in. w RPO Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020). W niektórych wytycznych są też z góry wskazane przykładowe kategorie korzyści dla projektów danego rodzaju (np. RPO Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020) oraz – co ważniejsze – korzyści, które nie mogą zostać uwzględnione. Taka sytuacja występuje we wspomnianym RPO Woj. Podkarpackiego 2014-2020, gdzie w instrukcjach do opracowania studium wykonalności chyba dla każdej kategorii projektu wskazano zastrzeżenie:

„Do korzyści zewnętrznych nie należą wydatki związane z realizacją projektu, w tym np.:
– zyski wykonawców projektu,
– wynagrodzenia robotników budowlanych lub podwykonawców [.…].”

Choć niekiedy konkretne korzyści w danym projekcie mają uzasadnienie merytoryczne, uwzględnienie w analizie ekonomicznej elementów wykluczonych na mocy wytycznych spotka się z negatywną opinią ze strony Instytucji Zarządzającej, która najprawdopodobniej na etapie oceny formalnej lub merytorycznej projektu każe je usunąć z analizy ekonomicznej. Wówczas może się okazać, że „brakuje” nam korzyści, które uzasadniałyby społeczną przydatność projektu. Warto zabezpieczyć się na taką ewentualność, uwzględniając w analizie ekonomicznej spory zapas korzyści społecznych (patrz: zbyt niski poziom wskaźników efektywności ekonomicznej).

Uwzględnienie dotacji po stronie korzyści

Jest to dość rzadko spotykana sytuacja, ale zdarza się czasem popełnić taki błąd. Niekiedy sama Instytucja Zarządzająca ów błąd popełnia, jak ma to miejsce w przypadku RPO Woj. Lubelskiego na lata 2014-2020, w którym udostępniany przez Urząd Marszałkowski model finansowo-ekonomiczny uwzględnia dotację jako korzyść ekonomiczną.

Należy pamiętać, że analiza ekonomiczna ma na celu sprawdzenie, czy projekt jest opłacalny pod względem społecznym – tj. czy „bazowe” przepływy finansowe (przychody pochodzące od użytkowników, instytucji publicznych /np. NFZ/ i koszty utrzymania /w tym odtworzenia majątku/) poszerzone o korzyści i koszty ekonomiczne dają wynik pozwalający na dofinansowanie takiego przedsięwzięcia.

W związku z tym po stronie korzyści finansowych ani ekonomicznych nie uwzględniamy dofinansowania na realizację przedsięwzięcia, aby nie zaburzać wyników analizy. Projekt musi sam się „bronić”!

Pomijanie kosztów ekonomicznych

Taka sytuacja występuje w części opracowań. Ponieważ warunkiem otrzymania dofinansowania są odpowiednio wysokie wartości wskaźników ekonomicznych, nikomu nie zależy na ich obniżaniu poprzez ujęcie kosztów społecznych.

W wielu typach projektów koszty społeczne nie występują (albo trudno je wyliczyć), ale należy rozważyć, czy w konkretnym przypadku nie pojawiają się niekorzystne zjawiska wynikające z realizacji przedsięwzięcia. Typowym przykładem jest nieuwzględnianie kosztu alternatywnego nieruchomości (gruntu, budynku), którą podmiot publiczny (samorząd, Skarb Państwa) wnosi nieodpłatnie do projektu. Gdyby ta sama nieruchomość została zakupiona na potrzeby projektu, koszt jej nabycia trafiłby do wydatków w analizie finansowej i tą drogą został uwzględniony w analizie ekonomicznej. Jeżeli natomiast nieruchomość ta stanowi własność danego podmiotu „od zawsze” albo została zakupiona wiele lat wcześniej, często pomija się jej bieżącą wartość rynkową w analizie ekonomicznej. A przecież nieruchomości – choćby były w złym stanie technicznym – mają realną wartość rynkową.

Mimo iż pomijanie kosztów ekonomicznych rzadko spotyka się z uwagą ze strony instytucji oceniającej, należy uświadomić sobie, że jest to błąd, który w pewnych okolicznościach może nam przysporzyć sporo kłopotów na dalszym etapie prac.

Zbyt niski poziom wskaźników efektywności ekonomicznej

Dotyczy to sytuacji, w której wyliczamy korzyści ekonomiczne tylko na poziomie zapewniającym minimalną opłacalność ekonomiczną przedsięwzięcia pozwalającą na przyznanie dofinansowania. Może bowiem zdarzyć się taka sytuacja, w której instytucja oceniająca nakaże uwzględnienie po stronie kosztów ekonomicznych pewnych czynników (np. kosztu alternatywnego gruntu wnoszonego nieodpłatnie do projektu przez gminę), przez co wskaźniki efektywności ekonomicznej znajdą się „pod kreską”. Ponieważ odbywa się to na etapie oceny formalnej albo merytorycznej, nie możemy nagle „odkryć” kolejnych korzyści, które przyniesie ze sobą projekt.

Podobny skutek może przynieść aktualizacja wysokości nakładów inwestycyjnych, powodująca znaczny wzrost wydatków majątkowych. Jeżeli np. wskaźnik B/C przy początkowym poziomie nakładów nieznacznie przekracza wartość 1, po aktualizacji kosztorysu projekt może stać się nieopłacalny ekonomicznie – a wtedy nie otrzyma dofinansowania…

Aby uchronić się przed tym zagrożeniem, warto dokładnie przeanalizować poziom korzyści ekonomicznych w projekcie, aby wskaźniki efektywności ekonomicznej znajdowały się na bezpiecznym poziomie nawet przy konieczności zwiększenia wartości kosztów finansowych lub ekonomicznych. Pomocna przy tym jest analiza wrażliwości pokazująca m.in. wpływ wzrostu nakładów inwestycyjnych na opłacalność przedsięwzięcia. Jeżeli przy niewielkim wzroście nakładów projekt traci efektywność ekonomiczną, warto poszukać dodatkowych korzyści albo zwiększyć te, które zostały już uwzględnione.

Podsumowanie

Aby uchronić się przed problemami związanymi z analizą ekonomiczną na etapie oceny formalnej lub merytorycznej projektu, warto rzetelnie i krytycznie podejść do jej opracowania.

Trzeba przy tym pamiętać, że bywają od czasu do czasu projekty, które ciężko uzasadnić wskaźnikami efektywności ekonomicznej (najczęściej zdarza się to w przypadku infrastruktury kulturalnej). Nie oznacza to automatycznie, że przedsięwzięcia te są niepotrzebne – po prostu w ich przypadku często bardzo trudno skalkulować korzyści ekonomiczne na takim poziomie, by analiza nie wyglądała na „naciąganą”. W takiej sytuacji najlepszym podejściem jest wybranie przez Instytucję Zarządzającą analizy w formie opisowej, bez konieczności kalkulacji wskaźników.

Natomiast w przypadku projektów kompletnie „z księżyca”, dla których należy opracować pełną analizę ekonomiczną, warto pamiętać, że ten element może okazać się problematyczny podczas oceny wniosku i odpowiednio się do tego przygotować.